作為中共中央最高反腐機構,中紀委一直權威而神秘。圖為位於北京市平安里西大街41號的中紀委辦公地點。CFP
中紀委辦案程序
  【特別報道】中紀委如何辦案
  《中國經濟周刊》 記者 郭芳 董顯蘋|北京報道
  “四川省委副書記李春城涉嫌嚴重違紀……”這是中央紀委監察部網站於2012年12月6日發佈的一條案件查處通報,也是其首次發佈案件查處通報。
  李春城的落馬正式開啟了十八大之後中共前所未有的反腐大幕。而中央紀委監察部網從此也不斷刷新著全國各省份官員被查處的通報情況。據《中國經濟周刊》統計,截至發稿前,該網站發佈的被查處的省部級幹部已達26人,其中兩名為中央委員。四川、湖北、貴州、湖南、山西、海南、江西、重慶……這些省份均有副省級以上官員被宣佈查處。
  這場被稱為史上最嚴厲的反腐運動查處的貪腐案件所涉人數之多、官階之高、牽連之廣前所未有。中紀委的多個“專案組”已相繼進駐涉事省份,所涉範圍波及大半個中國。
  “辦案”似乎成為當前紀委工作的重心之一,並顯示出始終保持懲治腐敗的高壓態勢。這對全國的官場形成了巨大的震懾。中紀委的“專案組”成為地方官場傳聞中神秘、敏感而又具威懾力的高頻詞彙。“中紀委究竟如何辦案”、“他們在秘密調查誰”之類的疑問和好奇,則成為這兩年來坊間最熱門的話題之一。
  然而,作為中共中央最高反腐機構,中紀委一直權威而神秘。直至2013年9月,中紀委在中央紀委監察部網站上,首次向外界披露了紀檢監察部門的工作程序:受理、初步核實、立案、調查、移送審理,這也是他們辦案的5個步驟。
  受理、初核:“情婦檢舉最主動,兄弟揭發最堅決”
  2013年7月,當新華社記者王文志實名舉報華潤集團董事長宋林瀆職一事受到廣泛關註之後,中紀委回覆媒體採訪稱,已收到該舉報,正在程序處理中。
  “受理”各類違法違紀的舉報線索和材料,這是“程序處理”的第一步。
  在諸多線索渠道中,信訪舉報是發現腐敗問題線索的重要來源。2013年9月,中央紀委監察部網站首頁專門設立了信訪舉報專區,併在網絡舉報須知中註明,特別鼓勵實名舉報,對認定為實名舉報的,及時專人專簿登記,優先錄入電腦、優先辦理。
  在中紀委的鼓勵下,人們的舉報熱情空前高漲。據統計,至今為止的8個月時間里,該網站共收到檢舉控告類舉報74049件,是網站開通前8個月的近2.5倍。而2013年,全國紀檢監察機關共接受信訪舉報195.0萬件(次),總量比2012年增長49.2%。
  從中紀委公佈的2012年全國的數據來看,立案調查的案件中,線索來源於群眾舉報的占到41.8%,在各種線索來源中最高。
  “窩案”中被查官員相互之間的檢舉和揭發亦為案發線索的重要來源之一,這在省部級高官的案發中較為常見。2006年,原國家食品藥品監督管理局局長鄭筱萸案即在查辦該局的局級幹部違紀違法問題時牽出。原中央紀委副書記乾以勝曾對媒體表示,紀委高度重視在查辦案件中發現的線索,特別是有關涉案人員交代的線索,對有關線索進行深挖細查,對“案中案”抓住不放。
  從經驗上看,腐敗案通常是拔出蘿蔔帶出泥,一個案子可以延伸出多個“案中案”來。“例如,你正在調查一個廳級幹部,涉及到另一個處級幹部;這個處級幹部又交代說他送禮送到另一個廳級幹部;結果這個廳級幹部又跟上面的領導勾結在一起……如果是查辦一個省委常委的案子,那得牽連多少人?”一個東部省份的省級紀委官員告訴《中國經濟周刊》,他曾經辦理過的一個案子,僅被調查官員一個人交代出跟他有牽連的就達20多人。“一個案子就牽扯那麼多人,被牽出來的人可能又會把別人帶出來。”
  這種現象在貪腐案中十分普遍。在“案中案”中,還有另一種常見形式,由官員牽出商人,再由商人供出更多的官員。
  檢察系統一位高級別官員接受《中國經濟周刊》採訪說,跟商人相處,錢一定不能收,一不小心就會栽進去。“不少商人每天想辦法給官員送錢,今天給你送明天給他送。別人供出了他,你無法保證他不把你供出來。”
  在長期的辦案經驗中,他總結出來,“同盟是很不可靠的,不管是官商之間的同盟還是上下屬之間的同盟,在裡面獃久了,誰都會想要爭取寬大。”
  “當然,經驗表明,情婦也很不可靠。”他補充說。
  據媒體報道稱,北京市原副市長劉志華被“雙規”前,有關部門收到了一張長達60分鐘的光盤,光盤的男主角正是劉志華,女主角被傳為劉的情婦,因要求未獲滿足,憤而舉報。
  原吉林省檢察院反貪局局長薑德志接受媒體採訪時曾經總結:“往往檢舉得最主動的是情人,揭發得最堅決的是小兄弟。”
  然而,更常規的旨在解決“中管幹部”監管盲點的是中央巡視制度。中央巡視的重點是省級領導的貪腐問題。陳良宇案的爆發是在2005年中央第五巡視組結束巡視大約一年之後。該巡視組在與上海中層官員的約談中獲得線索,陳良宇也由此牽出。
  中央巡視制度在去年重獲重視之後,正在成為高級別官員貪腐案線索最重要的來源。據中央紀委公佈的數據,僅去年的第一輪巡視中發現有價值的問題線索就比過去增加5倍。
  據《中國經濟周刊》統計,在去年兩輪中央巡視結束至今,20個巡視點被中紀委宣佈查處的中管幹部已達10人,占十八大後落馬省部級官員總數的比例超過三分之一。
  公檢法和審計機關在自己工作範圍內發現的官員違紀現象,移送到紀委的案件,占了20.9%。特別值得一提的是,審計機關雖然不是反腐敗的專職部門,但其在反腐敗方面的作用已經越來越突出。據國家審計署公佈的一組統計數據:在過去30年,全國審計機關對各級各類領導幹部的經濟責任審計中,發現並移送的違法違紀事項和犯罪案件線索達4.2萬條,致8500多人被移送紀檢監察和司法機關處理。
  中紀委辦理的不少大案的線索即來源於審計部門的審計。原鐵道部部長劉志軍正是栽在了審計署對高鐵建設的跟蹤審計上;原國家開發銀行副行長王益受賄案,也來源於審計部門提供的線索。據媒體報道,中石油的腐敗窩案亦因對國務院國資委原主任蔣潔敏離任中石油後審計而致更多的問題被髮現。
  除了上述線索來源之外,中紀委獲取線索的渠道還包括中央領導的批示以及省級紀委上報的信息。但這些渠道,外界瞭解甚少。
  中紀委受理了各種渠道的違紀線索後,應根據情況決定是否進行初步核實。如果發現舉報材料所涉及到的問題比較嚴重,則要進入初核程序,並寫出初步核實情況報告。
  官員的級別不同,決定是否初核的機構也不同。根據新華社的報道,對原中共中央政治局委員陳良宇的“初核”決定,是由中央政治局常委會議作出的,這也是最高規格的初核。
  一位紀檢系統業內人士告訴《中國經濟周刊》,中央巡視組在發現陳良宇或涉上海社保基金違規運營問題之後,收集了大量的信息和線索,轉交給中紀委。中紀委上報中央,中央政治局常委會議作出了對陳良宇有關問題進行初核的決定。中央紀委隨即組織力量進行了初核。
  大約一個月之後,中紀委將《關於陳良宇同志有關問題初核情況的報告》提交中央政治局,由中央政治局會議審議決定,免去陳良宇上海市委書記、常委、委員職務,停止其擔任的中共中央政治局委員、中央委員職務,由中央紀委對陳良宇涉嫌嚴重違紀問題立案檢查。
  立案、調查:封閉式辦案,速查速決
  根據《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》規定,黨員的違紀問題,實行分級立案。其中,中央委員、中紀委委員違紀須由中央紀委報請中央批准立案。
  如前所述,陳良宇是由中央政治局會議批准立案的。同為原中央政治局委員的薄熙來,也經歷了同樣的程序。2012年4月,中央政治局會議聽取了王立軍事件調查和薄谷開來涉嫌故意殺人案複查情況的彙報,薄有錯誤和責任,並涉違紀線索。中央決定停止其中央政治局委員、中央委員職務,由中央紀委對其立案檢查。
  查處這些省部級以上高官及其他中管幹部(即中共中央管理的幹部)的重任交由中央紀檢監察室來完成。十八大之前的中央紀檢監察室只有8個,中紀委查處的一系列大案要案,均由這8個紀檢監察室直接負責查辦。
  上述紀檢系統人士說,陳良宇案即由當時負責華東六省一市的第七監察室來具體辦案,分管第七監察室的中央紀委副書記牽頭。薄熙來案則由當時負責西南地區的第五監察室具體查辦。
  然而,在這場史上最嚴厲的反腐敗運動開始之後,僅2013年,中央紀委監察部對涉嫌違紀違法的中管幹部已結案處理和正在立案檢查的就有31人。這對中紀委的辦案力量提出了挑戰。
  在十八大之後,中紀委對機關的機構設置進行過兩次調整,將紀檢監察室從原來的8個增加到12個,較十八大以前增加了50%,此舉大大增強了辦案力量。
  據中央紀委副書記陳文清透露,中紀委監察部直接從事紀檢業務的人員增加了100多人。“每個紀檢監察室均配備30名人員,設4個處。”這意味著中紀委的全部辦案人員總數達到了360人。
  但這還遠遠無法滿足現實需求。
  全國的省級紀委承擔了向中紀委成立的專案組輸送辦案人員的重任。而出於迴避考慮,異地調動紀委力量十分頻繁。
  據悉,在當前的反腐局勢下,中紀委從全國各省份都借調了辦案人員,再統一往全國各省份異地分配。被借調過來的辦案人員在辦案期間,被禁止與外界聯繫。接受《中國經濟周刊》採訪的一位人士試圖約他被借調到外省辦案的紀委朋友吃飯,“結果發現,我不能和他直接聯繫,只能和他單位的主管領導取得聯繫,得到的回覆是,辦案期間不能出來吃飯。封閉式辦案,禁止與外界接觸,其他人無法知道他具體在哪裡辦案以及在辦理誰的案件,保密性非常強。”
  然而,全國紀監系統每年的辦案數量十分驚人。以2013年為例,這一年全國紀檢系統的立案數量就達17.2萬件。僅靠紀檢系統內部的辦案力量根本不夠。因此,長期以來,紀監系統一直需要從其他部門如檢察院、公安局借調人手,事實上,根據不同的案件,他們也需要配備更專業的辦案力量。以當年的廈門遠華案為例,中紀委牽頭成立專案領導小組之後,大量的辦案人員從海關、公安、檢察、法院、稅務等相關部門抽調進駐廈門,辦案人員最高峰時達1000多人。
  雖然尚未進入嚴格的司法程序,但《中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例》中也規定了案件調查的具體時限。一般情況下,案件調查的時限為3個月,必要時可延長1個月。案情重大或複雜的案件,在延長期內仍不能查結的,可報經立案機關批准後延長調查時間。
  上述東部省份的省級紀委官員說,以前一個盤根錯節的案子,兩三年也未必辦得完。“但現在的辦案速度明顯加快,基本上是速查速決。”
  但在十八大之後,中紀委對辦案效率提出了新的要求:對於發現的問題,堅持“快查快辦”,進一步嚴格時限要求、縮短辦案周期,集中力量查清主要違紀事實,提高辦案質量和效率。
  而為了確保紀委辦案的獨立性,十八屆三中全會的報告明確了“兩個為主”,即查辦腐敗案件以上級紀委領導為主,線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告;各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。
  中央紀委研究室撰文稱,在以往的習慣性程序中,不少地方紀委如果發現本地重大案件線索或者查辦重大腐敗案件,都必須先向同級黨委報告,在得到主要領導同意後才能進行初核或查處。這會導致一些腐敗大案要案,存在多年卻未能發現……有的地方長期存在團夥性腐敗活動……卻遲遲未能查處。
  這些現象將有望在紀委改革之後得到改善。
  中紀委網站刊文舉例,2014年3月22日,中央紀委監察部官網通報江西省副省長姚木根涉嫌嚴重違紀違法的當天,江西省委機關報《江西日報》仍在第二版發表了姚的署名文章。這反映當前反腐敗的一個新特點:乾凈利落,不拖泥帶水。該文將此歸因於紀委的身份獨立。
  “這意味著中紀委即使是把姚木根這樣的‘中管幹部’帶走了,也不需要跟你省委打招呼了,等控制了以後再告訴省委。”上述那位省級紀委官員說。
  這也意味著紀委的權力更大了。為了實現自身的監督,中紀委在3月份的機構改革中新設了一個專門的紀檢監察幹部監督室,被稱之為“紀委內部的紀委”,亦是應中央“打鐵還需自身硬”的要求整頓辦案人員的隊伍。
  不到兩個月,中央紀委第四紀檢監察室主任魏健因涉嫌嚴重違紀違法被調查,足見中央反腐的決心,其震懾作用可以想象。
  移送司法之前可先“雙規”:“沒見過堅持到最後也不說的”
  “雙規”,這大概是中國官員最聞之色變的詞彙了。
  所謂“雙規”即是“要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明”。這是先於司法程序限制人身自由的黨內措施,以防被調查人拖延時間、逃避調查,甚至串供、外逃。
  在整個立案調查階段,絕大多數官員會被以“雙規”的方式限制人身自由,並一直持續至移送司法部門。
  事實上,最早在立案之前的 “初核”階段,中紀委就有權“雙規”問題官員。一般由紀委調查組在通過案件初查掌握調查對象的一個或數個足以立案的違紀事實後向紀委常委提出“雙規”建議,經紀委常委同意後採取“雙規”。若涉及中央委員的“雙規”,須報請中央同意。
  “雙規”期間,由於信息的不對稱,被調查官員的心理壓力非常大。
  薄熙來曾在庭審現場陳述,“中紀委對我審查階段,專案組多數人是文明理性的,給我吃住挺好,伙食不錯,有醫療保障,多數同志文明禮貌,但……精神壓力……是客觀存在的。” 他還以此為由,當庭推翻了他在中紀委審查期間自書材料中所承認的罪行。
  甚至還有人不堪壓力企圖自殺的。湖南省高院原院長吳振漢在“雙規”期間就曾試圖自殺而未遂。因此,“雙規”期間的安全考慮最為優先,例如,用房以一層樓房為主,在陪護室、辦公室、談話室、過道以及衛生間等有安全隱患的地方加裝防護欄;電源線路實行暗裝,不能裸露在外;衛生間的門無反鎖條件等。
  據那位紀檢系統人士向《中國經濟周刊》介紹,由於未進入司法程序,“雙規”並沒有固定的地點,一般選擇在賓館進行。“雙規”一人至少需要9到10個紀檢人員,分早、中、晚班24小時輪流值班。
  事實上在被“雙規”之前,涉事官員也會從各種渠道打聽事態進展,這一過程相當煎熬,消瘦、憔悴、生病,是常見狀態。
  這種狀態會一直持續至“雙規”。一旦被“雙規”之後,一些貪官的心理防線很容易就被擊潰了。
  上述紀檢系統人士告訴《中國經濟周刊》說,“心理防線一旦被擊潰,一些貪官會十分詳盡地交代自己收受的每一筆賄款,滔滔不絕,有官員睡一覺起來想起一筆馬上記下一筆。”
  薑德志接受採訪時稱:“工作十幾年,接觸大大小小貪官無數,就沒經歷過一個收了錢堅持到最後不說的人。”
  案件查實之後,等待貪官們的便是處理結果。
  凡屬立案調查需追究黨紀責任的案件,調查終結後,都要移送審理,以作出黨紀處分,最嚴重的是開除黨籍。一般情況下,對副省部級官員的“雙開”(開除黨籍、開除公職處分)程序是經中央紀委審議並報中共中央批准;而對正省部級以上官員的“雙開”程序是經中央紀委常委會議研究並報中共中央政治局會議審議。
  陳良宇案及薄熙來案調查結束之後,中紀委向中央政治局會議提交了《關於陳良宇嚴重違紀問題的審查報告》及《關於薄熙來嚴重違紀案的審查報告》,由中央政治局會議審議決定“雙開”。
  被“雙開”之後,案件很快便會移交檢察院。黨內程序宣告結束,而司法程序正式開啟了。
  (上官麗娟、李步青、廖芬對本文亦有貢獻)
  12個紀檢監察室分工
  第一紀檢監察室
  聯繫中直、政法和宣傳口的單位等
  第二、三紀檢監察室
  聯繫國務院部門和其他相關單位等
  第四紀檢監察室
  聯繫金融口的單位等
  第五紀檢監察室
  聯繫國資委和央企等
  第六紀檢監察室
  聯繫北京、天津、河北、山西
  第七紀檢監察室
  聯繫上海、浙江、安徽、福建、江西
  第八紀檢監察室
  聯繫湖南、廣東、廣西、海南及中央駐港、澳辦
  第九紀檢監察室
  聯繫陝西、甘肅、青海、寧夏、新疆及新疆生產建設兵團
  第十紀檢監察室
  聯繫內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江
  第十一紀檢監察室
  聯繫重慶、四川、
  貴州、雲南、西藏
  第十二紀檢監察室
  聯繫江蘇、山東、河南、湖北
(編輯:SN063)
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